关于加强全口径预决算审查监督的实践与思考

关于加强全口径预决算审查监督的实践与思考

加强全口径财政预决算审查监督工作是发展社会主义民主、建立完善公共财政体制的现实需要，更是保障社会公平公正、改善民生民本、促进健康发展的客观要求。为此，我们在总结近年来对预决算审查监督基本情况的基础上，对如何强化全口径预决算审查监督进行了一些思考与探索。　　全口径预决算审查监督的现行做法

——深化预算编制监督　　在预算编制前，提前介入，广泛走访，组织部分代表、聘请专业人士参与调研座谈，并听取预算编制专题汇报，提出相关建议，为政府编制预算提供参考。在编制方法上，要求财政部门预算编制明细化，逐项落实到单位、人员、项目上，尽力压缩预算预留“空间”。严格执行预算编制“三审制”，即：县财政局在预算(草案)编制完成后，要先报县人大常委会主任会议初审，再报县政府常务会议、县委常委会议研究，然后再提请县人大主任会议审议表决通过。　　——深化预算执行监督　　在预算执行监督中，主要抓住三个方面：一是对预算执行进行经常性监督。坚持审阅财政部门按月报送的财政预算收支执行情况，人大财经工委每季度到县财政局检查一次预算执行情况。同时，县人大常委会把经常性工作，如执法检查、代表视察、听取专项工作报告以及工作评议等活动与预算执行监督工作有机地结合起来，对预算执行情况进行有针对性监督。二是对重点预算项目进行跟踪监督。针对城镇化进程加快、政府性投资项目增多、建设规模较大、国有土地使用权出让资金量逐年增大等情况，县人大每年都要组织人大代表对城市建设重点项目进展情况开展视察和调查，发现问题及时督促纠正。三是对预算调整方案进行审查监督。县政府如变动年初预算，要先向人大常委会详细报告预算执行、预算收入完成情况。在预算调整方案中，要说明调整的原则、法定依据、科目、数额和保证预算平衡的措施，并在县人大常委会会议召开前将调整草案送交县人大财经工委预审后，再提交县人大常委会审批。　　——深化决算审查监督　　决算审查监督是人大对预算监督取得实效的保障，注重审前调研。每年决算审批前，县人大都要组成专门的调研组，深入到财政、审计、税务等有关部门调查研究，了解掌握相关情况，为县人大常委会审查批准决算提供重要依据。强化严格审查。县人大从规范决算报告入手开展决算审查工作，要求年度财政决算的内容、项目要与年初预算和变更方案相一致，各项数据要细化到具体项目，对不一致的项目，县政府一定要加以书面说明，并重点报告上级转移支付的专项资金变动情况、县本级财政超收资金使用情况，对照决算审计报告提出的问题整改意见，逐一核实。突出决算审计。县人大根据《审计法》有关加强预算审计监督的规定，充分发挥审计职能作用。对审计方案提出具体建议，确保审计成果符合县人大对财政决算审查工作的要求。　　存在的主要问题和不足　　在全口径预决算的审查监督工作中，我们觉得还存在一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：　　——监督审查机制不完整　　人大常委会对预决算审查的专门机构人员单薄、专业人员缺乏，审计局、监察局等部门归属政府，不能有效对全口径预决算审查监督。县人大只能对预算进行一般性审查，而缺乏可操作性的监督措施，当前人大的预算审查监督工作还较为滞后，存在“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况，预算约束不够有力，部门的预算观念还相当淡薄。　　——预算编制方法欠科学　　目前，预算编制模式主要是零基预算编制模式，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小，导致部门之间预算不平衡。现行的《预算法》已经滞后，《监督法》对人大审查监督预算也只是粗线条的规定，两法之间缺乏统一规范和一致性。每年12月份左右人代会审批的预算草案过粗，常委会审查细化预算方案都在2月份左右，而预算执行年度从元月1日开始，形成了财政预算先执行、后编制、再审批的局面，使预算编制错位，时间错位，审查主体错位。政府性债务、非税收入及土地出让金、社会保障基金等其他政府性基金收入，没有实质性地全部纳入全口径预算决算管理中来，不能完整而全面地反映政府财务信息。 　　——预算执行还需进一步规范　　现行常规做法是人大“上半年审议批准、下半年研究预算调整”，对于在预算执行中经常遇到的减征、免征、缓征，违规列支、划转、追加追减等违反预算的行为则无约束程序。政府在法定的预算外重大支出项目上没有严格按照法律的规定向人大报批、备案，接受人大监督，至于预算外和预算超收收入，更容易流于监督之外。《预算法》对违反预算执行及其他违法行为只加以原则性规定，后续处置程序也不明确。　　强化全口径预决算审查监督的几点思考　　——建立上下联动的监督机制　　对政府提交的财政预决算报告，先行审计，严格把关，是提高人大预决算监督质量、增强监督的针对性和实效性的重要措施。建议事前建立双重审计制度。一方面请政府审计机构，组织力量对财政预决算进行审计，提供审计意见，作为人大审查批准的重要依据。另一方面，聘请社会审计机构，对预决算进行审计，查找问题，提出改进工作的意见和建议。事中由人大常委会组织部分人大代表会同财政部门，对预算进行绩效评估，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，提高资金安排的科学合理性；事后由人大财经工委和审计部门对全口径预算决算管理和效益情况进行监督，同时接受公众、媒体进行监督。　　——进一步完善预算编制内容　　完善以部门为反映主体的预算科目体系，以此为基础完善政府收支科目，建立按部门、经济性质和功能为衡量标准的政府收支指标体系，逐步缩小未纳入预算的政府性收支项目，合理界定公共财政事权范围，推动财政性资金全部纳入政府预算管理，促进政府预算的统一和完整。应着重做好以下几方面工作：规范预算编制程序，提高预算编制的透明度；创新预算编制方法，提高预算编制的科学性；规范预算编制要求，提高预算编制的完整性；优化预算支出结构，提高预算编制的准确性。每年人代会召开前，把完整的预算编制报人大审查，解决时间错位问题。　　——依法审议决定政府的重大投资项目　　政府的重大投资项目占财政收入的比重较大，把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金。同时，规范和调整政府的施政行为、执政导向。人大要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，促进重大项目顺利进行，发挥应有的作用。要建立重大投资及项目人大审议决定制度，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问和辩论，以规范政府行为，用好有限的财力，推进民主政府、法治政府建设。　　——着力提高能力水平　　强化对常委会组成人员、机关工作人员和人大代表的《监督法》、《预算法》及财税业务知识培训，特别是全口径财政预算及有关财政预算监督的内容，解决听不懂财政报告，看不懂财政报告，监督无从下手等问题。加强常委会组成人员和专门委员会人员配备，特别是常委会财经工委工作人员要选用一些懂经济熟悉财政业务的人员，以提高人大对财政预决算审查监督的实效。

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